政策收緊地方融資或更加困難 巨額地方債存風險

一系列預警之后，防范地方融資平臺的風險或將有實質性推進。

　　最近，有媒體援引消息人士的話稱，4月22日至23日，監管部門將組織各大銀行召開內部會議，討論地方政府融資平臺貸款的新操作準則，以控制貸款風險。

　　此前，在各商業銀行對本行地方融資平臺的“項目包”進行自查之后，有關監管部門又要求商業銀行在2010年三季度末前完成政府平臺貸款擔保方式的轉換。

　　專家表示，有關部門透露出的政策壓力，會使得地方增量債務的風險在一定程度上得到控制，同時，地方融資將會更加困難。不過，雖然地方負債規模有增大的趨勢，但我國地方負債風險是可控的，并不是極度膨脹的，倒是促成地方債務問題的各種因素應引起關注。

　　上述專家還認為，規范地方融資平臺的關鍵是如何將地方債的管理切實地規范起來，建立健全穩妥可靠的風險控制機制和責任約束機制，讓民間資本和社會其他資本能夠順利地進入更多領域，才是治本之道。

　　頻遭預警　規范地方融資動作漸多

　　今年以來收緊信貸等一系列政策表明中央規范地方融資的意圖已越來越明顯，最近，有關部門或已經開始做出“實質性”動作。

　　本周，有消息稱，4月22日至23日，監管部門將組織各大銀行召開內部會議，討論地方政府融資平臺貸款的新操作準則，以控制貸款風險。

　　不可否認，“通過地方融資平臺實現的大量負債，不僅提高了地方配套資金的到位率，而且從整體上保證了中國經濟增長目標的實現。”然而，“經過2009年的"充氣式"膨脹，地方政府融資平臺潛在的問題已引起國家關注?！眱蓵陂g，全國政協委員于小文在發言中提到。

　　今年以來，金融機構對地方融資風險進行預警的消息頻現報端。消息稱，針對地方融資平臺貸款普遍缺乏有效擔保的問題，有關監管部門已要求商業銀行在2010年三季度末前完成政府平臺貸款擔保方式的轉換。

　　此前的公開信息顯示，各商業銀行已經開始對本行地方融資平臺的“項目包”進行自查。銀行業也被要求停止向僅以地方政府未來收入為支持、沒有注冊資本金的投資工具發放新貸款。

　　更早些時候，今年1月，國務院總理溫家寶在國務院第四次全體會議上提出，盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險。同月，央行行長周小川警告，相關問題處理不當可能會導致地方政府的融資平臺無法償還債務，給銀行帶來不良資產并造成其他問題。銀監會主席劉明康在一次全國電視電話會議上要求銀行高管全面評估和有效防范地方融資平臺的風險。

　　“地方債務問題的確值得高度重視，地方融資平臺的運轉主要依靠企業債券、中期票據、銀行貸款等形式，因此金融部門對此加以預警是正常的?！敝袊缈圃贺斮Q所研究員楊志勇對《經濟參考報》說。據估計，各銀行2009年投向政府融資平臺項目的貸款，占整體新增貸款的40%至50%。

　　事實上，不僅金融機構，財政部、審計署都對地方融資平臺的風險從不同角度多次予以預警。兩會期間，財政部部長謝旭人曾表示將進一步規范地方政府融資平臺。更早些時候，財政部發布《關于堅決制止財政違規擔保向社會公眾集資行為的通知》，要求立即停止財政違規擔保向社會公眾集資行為，旨在提醒地方政府債務風險。另據了解，2010年國家審計署將重點審計地方融資平臺運營情況。

　　于小文認為，地方融資平臺的風險主要表現為系統性風險，很大程度上以未來經濟增長帶動地方財政收入增加、土地升值、招商引資等效益的顯現，這種風險并非哪家銀行所能掌控。加之，此類貸款期限普遍較長，中長期貸款居多，風險具有隱蔽性和延后性。

　　對于有關部門透露出的政策壓力，楊志勇推測，這會使得地方增量債務的風險在一定程度上得到控制，同時，地方融資將會更加困難。

　　中央財經大學財政學院財政系主任、教授曾康華也認為，有關部門出臺一些政策會使地方政府融資行為受到約束，今后地方政府的融資更加規范，其融資規模與還款能力也將更加協調。

　　規模成謎　地方債務問題由來已久

　　為應對金融危機沖擊，我國實行擴張性的積極財政政策，兩年內將以1.18萬億元的財政資金拉動社會資金配套形成4萬億左右的基礎設施建設投資，這就需要耗用大量中長期資金，一定程度上提高了地方政府對債務的依賴程度。

　　然而，“地方債務的規模究竟有多大，實際上是一個非常難以準確回答的問題?！痹等A說。

　　地方政府的負債規模流傳著多個版本。有數據顯示，全國3800多家地方融資機構，管理總資產8萬億元，地方政府的負債已達5萬億元，平均負債率高達60%以上。有的統計，2009年市縣兩級投融資平臺產生了5萬億以上的債務，有的則稱，地方政府所設投資工具積累的債務總額達6萬億元。

　　南開大學經濟學院副研究員李冬妍解釋說，根據我國《預算法》規定，地方政府是不允許赤字和發債的，這樣，政府債務就處于一種非法、隱形地位，難以公開去評估；其次，各類不同項目由不同部委或同一部委的不同司、處分別審批，審批部門掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無法將地方各類項目總負債水平作為審核指標。

　　“目前以各種變相形式和地方政府融資平臺形式發行的地方債沒有納入到地方預算，舉債資金使用的預算約束不到位，透明度和規范性都不足，容易釀成風險?！必斦控斦茖W研究所綜合政策研究室副主任劉軍民說。

　　但他同時指出，在中國地方經濟和財政收入高速增長的中長期良好趨勢下，通過舉債加快建設和發展，是非常符合中長期預算的邏輯的，這也是世界上大多數國家的做法。

　　“預警不一定就會變成問題，我不認為地方債務會有多大的風險?！睏钪居抡f。曾康華也認為，雖然地方負債規模有增大的趨勢，但沒必要夸大地方負債規模，更談不上其處于非常危險的境地，“我國地方負債規模是可控的，并不是極度膨脹的。”

　　不過，地方債務問題由來已久、且非常復雜，其促成因素還是應當引起足夠的關注和思考。

　　在曾康華看來，地方債務問題的出現首先便是制度因素。1994年分稅制改革，一方面，客觀上加強了中央政府的財力，削弱了地方政府的財力，而轉移支付制度又不完善，這就直接影響了地方政府的財力；另一方面，地方政府又要承擔大量的公共事務支出，“在財力不足的情況下，地方政府自然就想到借債了?！?BR>
　　對此，楊志勇也表示認同：“只要政府間財政關系沒有得到根本的改變，地方政府要生存下去，總是需要想辦法融資的?！?BR>
　　再者便是“政府與銀行的共同利益使然?！痹等A進一步分析說，從銀行法的角度看，政府出現財政赤字，不得向銀行透支。從預算法的角度看，地方政府也不能編制赤字預算。所以，地方政府幾乎不存在顯性債務?！暗珵槭裁吹胤秸帜軓你y行那里借到錢呢？通常的做法是銀行向有政府背景或支撐的經營性公司提供貸款，這看似政府與銀行沒有關系，實則是政府與銀行的共同利益使然，因為地方政府需要資金，銀行也愿意為基本沒有什么風險的、有政府背景或支撐的經營性公司提供貸款。”

　　此外，我國現行的官員升遷機制決定了平級地方政府之間存在激烈的競爭關系，“官員升遷的必要條件是要有業績，而要有業績，就要有財力來支撐?！痹等A說。

　　治本之道　引入社會資本

　　劉軍民認為，解決問題的關鍵不在于能不能突破《預算法》第28條規定的“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，而在于如何將地方債的管理切實地規范起來，建立健全穩妥可靠的風險控制機制和責任約束機制。

　　“除了地方負債的真正規模之外，我最關心的問題還有地方政府的應債能力到底有多強?，F在的討論多關心負債方，實際上政府資產問題也應高度重視。中國政府擁有的國有企業、國有資源、國有土地是其他國家所不可比擬的，這些都有可能用于債務支出?！睏钪居抡f。

　　劉軍民也持有類似的觀點，他表示，衡量地方政府債務風險或舉債能力，不應局限于僅將舉債規模與其年度財政收入的對比來分析。與國外的地方政府不同，中國地方政府還擁有龐大的資產和資源動員能力，如經營性國有資產、土地、礦山、經營性基礎設施，而這些資產和資源在需要的時候可以變現為收入，來應付緊急時期的債務償還需要?！耙虼耍粦^于悲觀地認為地方政府債務率高就會出現債務危機。關鍵在于，債務和經濟的增長能否保持一個良性循環，地方經濟增長率高于舉債綜合利率負擔。如果財政經濟能保持良好的發展，存量的債務風險是可以在發展過程中逐漸削減、釋放的?！?BR>
　　“發展經濟不一定都需要政府出錢。政府與市場的關系還需要重新界定，讓民間資本和社會其他資本能夠順利地進入更多領域才是治本之道?！睏钪居抡f。

　　以城市軌道建設為例，長安大學經濟與管理學院教授周國光曾對《經濟參考報》表示，由于城市軌道項目投資巨大，未來的經營收益很難達到收回投資并有合理回報的要求，對此政府給予一定的補助是必要的。同時，應探索鼓勵社會資本以多種形式參與交通基礎設施建設的制度和機制。對于財務效益不理想的交通基礎設施建設項目，可考慮將政府投入僅作為補助性資金處理不追求回報，社會資本在扣除政府補助資金后，只考慮自身部分的收益，不考慮政府資金的收益，這樣一些本來不具備財務效益的基礎設施建設項目就會變得對社會資本具有吸引力。

　　除了規范地方融資平臺，曾康華還指出，防范地方政府“亂借錢”，要賦予省級地方政府發行公債的權力并接受中央政府的監督和指導，但發行公債的權力不要分散，即不要把發行公債的權力擴大到省以下地方政府。此外，還要建立和完善省以下政府地方債務分配機制，使省以下政府地方既能享受到債務融資的利益，又承擔還款的責任，真正做到責、權、利的結合和統一。