地方應戰融資平臺大考
經歷了2009年的信貸大潮和“四萬億”的投資刺激之后，2010年初，一場規范和排查地方融資平臺風險的行動又如期而至。
實際上，從去年年底，包括財政部、央行和銀監會等部門開始注意到地方融資平臺醞釀的風險。
2010年1月19日，在國務院第四次全體會議上，國務院總理溫家寶公開提出“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。
拉網式排查風險
形勢嚴峻，財政部、央行和銀監會等部委開始聯合起來對地方融資平臺進行拉網式的排查。
“可怕就可怕在誰也不知道地方融資平臺到底有多少，舉債規模到底有多大?！辟F州省財政廳廳長李岷對《第一財經日報》記者表示。
財政部率先動手，去年年底，本報獨家報道財政部下發文件，緊急叫停了地方財政為融資平臺違規擔保向社會公眾集資。
《擔保法》等法律文件都明確規定，國家政府機關不得擔保，盡管地方融資平臺向銀行貸款和向社會公眾集資并不盡相同，但都同樣處于違規擔保的陰影之下。
此外，近期財政部將牽頭在全國進行一次大規模的地方負債和融資平臺舉債的全面清理，政府融資平臺公司與政府直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務，都在這次清查之列。
同時，李岷對本報記者表示，國務院有關部門已經初步擬定了一份關于規范地方債務和融資管理問題的文件，正在收集地方政府和有關部委的意見反饋。
今年初，銀監會開始責令各家銀行，對平臺公司貸款“項目包”進行逐項開包評估檢查，一旦發現有貸款資金沒有對應相應項目，原則上將收回該項貸款。
上海銀監會3月8日發布新聞稿稱，在滬銀行業金融機構要通過“解包還原、重新立據，風險分類、保全有力，加強協作、整體評估”，加強和完善政府融資平臺企業風險防控工作。
其中，“解包還原、重新立據”就是要求銀行對政府融資平臺企業2009年底貸款逐筆打開梳理，對每筆貸款逐個開展重新評審和嚴密的風險排查。
對項目貸款報批手續、環評結果、用地審批、項目資本金到位、銀行內部審批及擔保落實情況進行審核；對流動資金貸款要重點審核貸款資金實際用途、銀行內部審批及擔保落實情況等各項要求，同時逐戶登記造冊、按企業建立信貸臺賬。
全國政協委員、上海銀監局局長閻慶民兩會期間對本報記者表示：“目前要督促銀行把貸款包重新打開，第一看項目資本金是否真實，如果是真實的，再看是否符合貸款程序，同時符合產業政策的要求，第三看其中抵押擔保的手續是否合規。”
在此基礎上，根據還款來源進行風險識別和分類：對于具有穩定充足的現金流和第一還款來源、經濟可持續、抵（質）押品完備且手續齊全的貸款，可繼續予以信貸支持；對于缺乏第一還款來源、現金流不足的貸款，應落實第二還款來源，確保還款有保障；對不符規定投向產能過剩行業、違規挪用或資金閑置的貸款，要下決心采取多種措施盡早回收。
地方千方百計應戰
在如此形勢下，地方面臨著兩難處境，一方面，“四萬億”需要地方配套的項目大部分工期都長達兩到三年，今年的配套任務不會比去年少；另外一方面，對地方融資平臺的排查將降低地方的資金配套能力。
一些地方選擇了主動收縮戰線。比如，山東省去年底發布《關于加強政府融資管理工作的意見》（下稱《意見》），要求設區的市及縣級政府要從經濟社會發展的實際出發，優化整合本地資源，規范設立融資平臺；鄉（鎮、街道）不得設立融資平臺。
將地方融資平臺的資金納入預算成為山東的主要應對方法。上述《意見》規定，為規范政府融資運作程序，防范財政金融風險，山東規定政府融資融入資金實行統一預算，計劃管理，合法運作、專款專用。
同時，融資平臺須設立專門機構和專用賬戶，將所承擔的政府投資項目與自營業務和其他委托業務分開，進行分別管理，獨立核算，并及時將資金運作情況和財務運行狀況上報主管部門。
另外一些地方則考慮對地方融資平臺進行注資。安徽則考慮以減持國有股的手段向地方融資平臺注入資金，以發揮政府“做實”地方融資平臺的作用。
全國政協委員、河北省企業家協會會長王永忠接受本報記者專訪時表示，地方融資平臺的一個方向之一就是成為市場主體參與市場競爭，每一個市場主體其實都有投融資的功能。
全國政協委員、清華大學教授李稻葵在兩會期間接受本報記者采訪時也表示，實際上地方政府的資產很多，其償債能力并無問題，完全可以考慮出售資產來做實地方融資平臺。
第三種方式則是繞開銀行轉向信托公司，在目前地方融資平臺的資金來源中，80%的資金來源于銀行信貸，在銀行信貸日益收緊的情況下，不少地方融資平臺開始轉而向信托公司獲得資金。
據《金融時報》報道，在去年的信貸狂潮中，銀行紛紛選擇暫時將貸款售予信托公司，從而將貸款從其資產負債表上轉移，銀行也因此能夠達到信貸額度或資本充足率目標，同時，信托公司近來越來越多地與銀行一道為地方融資平臺提供融資。
另據新華海外財經報道，河南某市政府投資公司負責人表示，由于財政部相關政策使得從銀行貸款越來越難，其所在的公司將向信托公司尋求貸款。
央行一位地方分行行長對本報記者表示，其具體的做法是銀行通過信托理財的方式將投融資平臺的貸款轉成理財產品，這樣可以為后續的貸款提供額度。
但是這條路似乎也被堵住了，中國銀監會副主席蔡鄂生在銀監會網站9日發布的公告中稱，非銀監管今年要“抓重點，抓專項，建機制”。其中,“抓重點”就是要對銀信合作、信政合作、平臺融資、債務風險等問題,以及房地產、證券等敏感性業務進行重點研究和監管。
在同一公告中，銀監會主席劉明康說：“要重點關注銀信合作業務、信政合作業務、房地產業務等熱點業務，防止非銀機構成為商業銀行規避政策的通道?！?/P>
閻慶民則為地方融資平臺指出了另外一條道路，他表示，政府融資平臺的融資來源過度集中于銀行貸款，未來的融資渠道應更加多樣化，來自銀行系統的融資額應與其他渠道的融資額持平。
閻慶民建議，如果地方融資平臺集團下面有上市公司，則可以考慮多利用資本市場，進行定向增發或者配股；或以平臺下面的公司作為主體，在中央給定指標范圍之內發行公司債或企業債，通過評級、承銷以及發債的擔保，使得若干部門對平臺公司同時負起監管責任，這樣更容易把融資平臺的風險降到最低。
財力與事權相匹配
盡管上述方法能夠緩解一時的燃眉之急，但是在李岷看來，地方融資平臺問題的根本還在于地方的財力和事權不相匹配，治本之道在于合理分配中央和地方的事權。
業內人士指出，分稅制改革之后，財政收入逐漸向中央集中，地方財政收入在總收入中的比重逐漸下降；而事權即支出責任卻逐漸下放。
財政部科研所所長賈康10日在接受包括本報記者在內的媒體采訪時表示，分稅制改革之前，中央和地方在總收入中的比重大概為4：6，而分稅制改革之后，這一比例變為6：4。
盡管財政部有關官員對此多次做出解釋說，中央財政每年都會通過大量的轉移支付將財政資金重新撥回地方使用，但是在轉移支付中，超過一半資金都是專項轉移支付，即每一筆錢都有其特定的取向，地方對此沒有支配權。
在財權上收、事權下放的情況下，地方支出責任和支出能力之間存在巨大的缺口，很多地方的財政變成了吃飯財政，僅僅夠發放公職人員的工資，而基本的公共服務都無法提供，更不用說基本建設了。
“而中國目前的市場體制還是帶有計劃經濟的色彩，中央投資一個項目往往要指令地方進行資金配套，這就導致地方不得不在財政收入之外尋求其他資金來源?！崩钺赫f。
而中國的預算法規定，地方政府不能發行債券，也不能列赤字，這就使得地方政府通過地方融資平臺來獲得資金提供公共服務和進行基本建設投資。
同時沒有“一級政府一級債權”的體制約束，很多地方政府在通過融資平臺舉債往往面臨“道德風險”的誘惑。
有專家分析說，地方政府往往抱著“中央政府不會讓地方政府破產”的心態，以超過財政收入兩三倍的規模大量舉債，形成“道德風險”。在一些地方官員心中，也有著“錢我來花，債讓繼任者去還”，“市政建設的政績是我任期內的，哪怕身后債務如同洪水滔滔”的想法。
在李岷看來，要徹底解決地方融資平臺的問題，首先需要中央、省、市、縣、鄉五級政權之間將事權進行合理的劃分，“首先要明確什么事情是你該干的，什么事情是我該干的”，然后根據事權配備相應的財力，包括地方財政收入、中央財政轉移支付和地方發債收入。
明確了事權之后，才有可能對地方政府所需財力和發債規模進行估算和控制，才敢大膽地將“發債的前門打開，而不要跳窗子了”。
不少學者長期呼吁中央政府放開地方政府的發債權，讓其直面市場。賈康10日對本報記者表示，地方政府融資的發展，在市場經濟和分稅分級財政體制模式下，有其必然性，目前又加上了“四萬億”項目配套資金的強大需求，對其做出簡單禁止是行不通的，所以大思路上應回歸大禹治水“堵不如疏”的古老智慧。
賈康建議，當前要“治存量、開前門、關后門、修圍墻”，打造一套可控風險和可持續運行的地方“陽光融資”的制度和法紀。
當務之急，一是應強化國家綜合部門自上而下對各地融資規模的監督、指導、協調；二是應強化地方各級人大、政協對政府融資的審批與制約；三是應強化金融市場監管部門、審計部門對于政府融資活動的監控、審計。
而實現財力和事權相匹配一直是財政部近幾年來的工作重心。在此次政府工作報告中一個不顯山露水的表述卻讓李岷大為高興：“健全省以下財政管理體制，完善縣級基本財力保障機制?！?/P>
“這意味著縣級政府的事權基本劃分清楚，意味事權劃分邁出了重要的一步，以后可以逐漸確定鄉級、市級和省級等各級政府的職權?！崩钺赫f。
詳解地方融資平臺風險
熊劍鋒
地方融資平臺的債務到底有多少？到底有哪些風險？兩會期間，地方融資平臺風險成為代表和委員們熱議的焦點問題。
地方融資“綁架”國家？
全國政協委員、交銀施羅德基金公司副總經理謝衛遞交的題為《關于規范地方融資平臺的建議》的提案同樣指出，地方政府通過融資平臺進行融資存在多項風險，他甚至認為地方融資平臺有可能“綁架”國家財政和銀行。
一位來自地方融資平臺的全國政協委員對《第一財經日報》表示，地方融資平臺當前面臨的是四大風險：舉債規模過大、融資平臺數量過多、地方財政違規擔保和銀行不良貸款的風險。
所謂地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。
通常的做法是地方政府給予劃撥土地、股權等資產，包裝出一個從資產和現金流上可以達到融資標準的公司，以實現融資目的，把資金運用于市政建設、公共事業等項目。
而實際上，地方融資平臺由來已久，只不過在這一輪應對金融危機的過程讓其引發公眾和社會的關注。
2008年年底，中央出臺四萬億應對金融危機的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務，地方融資平臺成為主要的融資工具。
對于目前地方融資平臺的債務規模尚無權威的官方統計數據，只有5萬億、6萬億和8萬億幾種不同的估算。
中金公司日前發布的一份報告認為，2009年底地方政府融資平臺貸款余額達到約6萬億至7萬億元，此后還將進一步上升，直到2011年達到峰值，為9.8萬億。
報告認為，從2012年開始，地方政府償債能力下降較快，潛在風險可能會逐漸顯示。地方政府融資平臺貸款余額將逐步回落，至2014年為4.9萬億，接近于2008年底的水平。
而至少5萬億的新增債務規模也超過了地方政府一年的財政收入的總額，即其地方財政的負債率已經遠遠超過了100%。
中金報告認為，鑒于從2012年起償付本金的余額顯著上升，地方政府償債率將從2009年的12.0%繼續逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線，為26.6%，之后緩慢回落但繼續保持在20%以上，直至2014年下降為19.5%，回落到20%的警戒線以下。
地方政府建融資平臺的層級也逐步向下移動，由省級政府向市（地）級、縣（市）級移動，甚至集鎮、鄉村也設立了融資平臺。據有關部門的統計，現在有70%的投融資平臺是集中在區縣級。
在此背景下，地方融資平臺的數量急劇擴張至數千，當前業內對此的估算范圍在4000家到8000家左右。
區縣融資發熱
做了大量調研的國務院發展研究中心宏觀經濟部副部長魏加寧發現，今年以來地方政府投融資平臺數量增長非?？?，這類融資平臺以前主要集中在省級單位，最多在地級市，現在發現大量的區、縣以及縣級市都有大量的投融資平臺。
業內專家指出，這些公司的設立、運作不規范，包括資本金來源、資產的組成以及貸款的使用很不規范。從實際情況來看，受政府財力的限制，政府融資平臺的層級越低，其運作越不規范，潛在風險也越大。
一些地方政府出于各種目的，在擴大融資量的同時，盡可能延長融資償還的期限，把還貸負擔轉給了后幾屆政府。
業內人士指出，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導致地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況錯綜復雜，部分地方政府債務管理比較混亂以及各地融資平臺在貸款使用上缺乏統一安排和部署等問題。
另外一個風險是地方融資平臺融資擔保不規范，存在瑕疵。銀行為防范貸款風險，通常都會要求借款人提供融資擔保。
地方政府為了讓融資平臺公司能從銀行獲得貸款，就想方設法向銀行出具各種形式的擔保，既有地方人大、政府出具的還貸支持性文件，也有地方財政出具還本付息的承諾函，盡管這種做法在法律上有瑕疵但卻有一定的普遍性。
銀行方面，據兩會期間各地銀監局的委員和代表透露，中國銀監會已把地方融資平臺風險列為今年銀行業三大風險之首，要求金融機構在最遲6月末打開地方融資平臺“資產包”，進行項目還原清理評估。同時，嚴格控制地方融資平臺新增貸款，對違規貸款進行責任追究。
