2014啟動“市政債” 地方政府性債務監管方案詳解

    多項監管方案試點中出現的問題仍需解決。將形成政府“資產負債表”的財務報告制度仍待細化規則；開啟市政債規范平臺融資后的地方債務限額由誰監督也需明確。
　　
　　3月5日，財政部提交全國人大的2014年財政預算報告中，明確提出今年監管地方政府性債務的多項舉措。十八屆三中全會和中央經濟工作會議都將防范和化解地方債作為今年經濟工作的主要任務，但當時并未公布具體方案。
　　
　　2014年財政預算報告顯示，地方政府將在公益性投資的融資主體和債務規模上同時受到嚴格監管，包括需要抓緊剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能，政府性債務將通過建立政府債券為主體的融資機制，實行分類管理和限額控制進行管理。
　　
　　其中，尤為值得關注的是，預算報告指出將允許地方政府在有一定收益的公益性項目中發行專項市政債券融資。財政部將其列入2014年財政政策中，意味著各界呼聲已久的市政債在今年發行成為可能。
　　
　　“可行的做法是國務院出臺市政債發行的相關辦法，在總額控制的情況下，允許地方政府發行市政債?！?中央財經大學財政學院教授、中財-鵬遠地方財政投融資研究所執行所長溫來成對21世紀經濟報道記者表示。
　　
　　債務管理基本制度之一的政府綜合財務報告制度也在預算報告中多次提及。預算報告提出，建立部分項目權責發生制的綜合財務報告是2014年財政部門的重點工作。相關數據還將用于財政部推動的政府信用評級工作中。
　　
　　財務報告制度仍待細化
　　
　　在總結2013年相關工作時，預算報告稱，已更全面掌握地方政府債務底數。在財政系統內，已有地方政府債務管理系統要求地方上報政府性債務的動態數據。去年審計署對地方債進行審計時，已將審計結果與系統統計數據做比較，但是數據尚未公布，因此系統數據的準確性尚不可知。
　　
　　同年，一些地方按照審計署和國土部聯合發文要求，通過將市縣土地儲備機構融資規模納入省級相關部門進行額度監管，也掌握了地方政府通過土地融資舉債的數據。
　　
　　預算報告也提到，2013年政府綜合財務報告試編范圍進一步擴大。21世紀經濟報道記者了解，這一項工作始于2010年末，當年試編的省份為11個。去年試編范圍擴展至大陸31個省本級政府，財政部要求試編省份至少選擇一個市級和縣級政府參與試編。
　　
　　此前試編政府綜合財務報告的依據只有財政部下發的《試編辦法》，但對多個地方的采訪反饋，這一辦法過于籠統，地方財政系統工作人員有時只能依據個人的理解做出填列，數據的準確性有待提高。
　　
　　預算報告顯示，2014年財政部將在提升數據質量上做出努力。預算報告提出，今年財政部將研究制定相關改革方案、制度規范和操作指南。
　　
　　此前，行政事業單位日常核算仍以收付實現制為主，年終編制時由同級財政部門國庫處牽頭負責，按照權責發生制原則對有關數據進行調整之后編制報告。
　　
　　“年末調賬，數據和編表的程序不夠嚴謹，這并不能夠代表政府實際的財務狀況，還是有些不足，摸下政府的底數可以考慮。” 中南財經政法大學會計學院教授、政府會計研究所所長張琦說，“但是，作為最終的改革目標，行政事業單位應該在日常核算中就引入權責發生制，從會計核算上確認政府債務?！?BR>　　
　　2010年、2013年分批開啟的事業單位和行政單位的會計制度改革已經部分引入權責發生制。這就意味著以本級政府為編制主體，涵蓋本級各單位綜合財務報告已經不需要調賬，具備了合并基礎。
　　
　　計量基礎的改變對制定于1997年的《總預算會計制度》也提出了變革要求。預算報告提出，財政總預算會計制度中，部分事項將采用權責發生制。這將為信用評級和財務報告編制提供基礎信息。
　　
　　前述三項存在于財政系統內的措施都能提供政府債務數據，但是準確的債務信息還是以國家審計署的審計報告為準。
　　
　　審計報告顯示，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，各級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額3.49萬億，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額37.23%。
　　
　　2014年預算報告顯示，地方政府倚仗的國有土地使用權出讓收入約3.67萬億，作為地方主要償債來源的該項收入較上年預算下降11.8%。但過去幾年地方政府該項實際收入往往會超過預算。例如，2013年該項收入實際約為4.12萬億，而預算數僅為2.74萬億。
　　
　　誰監督債務限額？
　　
　　2013年地方政府性債務專項審計報告顯示，截至 2012 年底，有 3個省級、99 個市級、195 個縣級、3465 個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于 100%。此外，全國政府負有償還責任債務的逾期債務率為 5.38%。
　　
　　3月5日提交全國人大的政府工作報告和預算報告都提及債務風險。政府工作報告提出將建立規范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，防范和化解債務風險。預算報告則給出了具體的解決方案。
　　
　　預算報告顯示，地方政府性債務將通過建立政府債券為主體的融資機制，實行分類管理和限額控制進行管理。
　　
　　通過上述管理方式，有望厘清償債來源與政府收入的對應關系。比如，沒有收益的公益性事業發展舉債，由地方政府發行一般債券融資，以公共財政收入（即過去的一般預算收入）和舉借新債償還。這類債券目前正在擴大自主發行范圍。2013年即有山東、上海六省市嘗試，但多數地區財政部仍然代發。這類債券在上交所、深交所和銀行間債券市場流通。
　　
　　對于有一定收益的公益性事業舉債，主要由地方政府發行市政債券等專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。財政部還提出，推廣運用政府與社會資本合作模式（PPP）。
　　
　　“一般債券在國內已經存在，債券收入納入政府財政預算，用于學校、圖書館等公益事業，但是市政債券在國內還沒有出現，其發行收入用于具體的項目?！睖貋沓烧f。
　　
　　預算報告中，市政債的發行納入2014年財政部的財稅政策一項。但是根據我國《預算法》規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。因此，如何合法合規地發行市政債成為焦點。
　　
　　“理想的狀態是修改《預算法》，允許地方政府自行發債。但是自1995年起，預算法修改幾起幾落，爭議較大，沒有突破?！睖貋沓烧f，“可行的做法是國務院出臺發行市政債的相關辦法，在總額控制的情況下，允許地方政府發行市政債。”但是，21世紀經濟報道記者獲悉，由于此前《預算法》草案思路與三中全會提出的方向有所差異，今年4月這項法律的修正案還很難在全國人大常委會通過。
　　
　　在溫來成看來，允許地方政府發行市政債之后，地方政府就不會再通過融資平臺發債，融資平臺的任務也就此終結。預算報告提出，地方政府要剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能。但是，也有財政部下屬研究機構專家的觀點認為，政府的公益性投資和平臺的經營性項目往往已經捆綁，如果不通過本級人大和上級政府的總額監管，平臺公司仍然會涉及政府融資職能。
　　
　　預算報告也提出，債務風險預警機制將要建立，列入風險預警范圍的高風險地區不得新增債務余額。財政部還將推動建立地方政府信用評級制度。但報告沒有明示這些評級信息在多大范圍內公開，以及是否要由地方本級人大直接審議和監督債務限額。