多渠道解決地方政府債務和融資

    中央經濟工作會議提出，2014年經濟工作的主要任務之一是著力防控債務風險，要把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，做好化解地方政府性債務風險各項工作。2013年底審計署公布了對政府性債務的審計報告，鎖定了各地方政府債務存量，為下一步債務考核奠定了基礎。地方政府債務問題得到前所未有的重視。
　　
　　地方政府在化解存量債務的同時，還面臨著發展融資的問題。中央組織部印發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（下稱《通知》）提出不能以國內生產總值（GDP）論英雄，加強對政府債務狀況的考核，把政府負債作為政績考核的重要指標。但是中組部負責人同時強調，地方政府考核不是不要GDP了，不是不要發展了，也不是不考核發展了，而是要準確考核科學發展、全面發展的成效。
　　
　　地方政府發展的任務沒有減少，保持環境、改善民生的任務也得以加強。只有保持一定的發展速度，才能緩解就業壓力，地方經濟才有活力，也才能在發展中解決民生和環境問題。城鎮化過程中還需要繼續加強城市基礎設施建設，提升城市的品質。地方政府需要大力改善空氣、水和環境，為人民提供宜居安居條件。在教育、醫療、養老等方面地方政府也是責無旁貸的。
　　
　　國際金融危機爆發以來地方政府債務快速上漲，引起擔憂。從公布的數據看，我國地方政府債務占GDP比重在國際上處于較低水平，而且前幾年投資形成的資產具有一定自償能力。審計署公布2013年中期政府實有負債20.7萬億元，或有負債9.58萬億元，實有負債率36.7%，債務風險總體可控?？傮w來看，在公有制和社會主義優越性下，我國政府有能力也有資源解決發展問題以及相關融資債務問題。
　　
　　各地方政府面臨的債務壓力呈現分化態勢。按照明斯基理論，債務分為三種類型：套期、投機和龐氏融資，其中前者現金流可以覆蓋本息，中者只能覆蓋利息，后者只能借新還舊。根據審計署公布的審計報告，我國政府性債務資金來源以銀行貸款為主，處理不當可能出現不良資產。地方債久期僅5年，遠低于美國的15年，近三年每年到期20%；對土地出讓金的依賴高達37%，一旦土地市場回落，將產生流動性風險。由于借短用長，今后幾年內債務集中到期，需要償付的金額較大，面臨較大的流動性風險。此外，地方政府債務還存在不規范、不透明等問題。
　　
　　中央加強支出責任
　　
　　政府債務問題即是財政問題。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）對財政體制給予空前的重視，提出編制地方政府資產負債表和財務報告，進一步確立地方政府作為金融市場參與者的主體地位和邊界。同時，政府還是監管者。正如政府既是商品和服務市場參與者，也是監管者。如果不建立預算硬約束機制，沒有可持續的融資再融資機制，債務風險難以緩釋，發展融資難以持續，地方發展也難以保障。解決之道，除了遵循常規的增收節支、厲行節約之外，還應著眼于劃分中央和地方的財權和事權；引入民營資本和外資等。
　　
　　解決地方政府債務和融資問題，首先需要按照《決定》要求，建立事權和支出責任相適應的制度，適當集中中央事權。進一步明確中央和地方事權劃分。財政部長樓繼偉在接受新華社記者采訪時表示，目前中國中央地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理、不規范，一些應由中央負責的事務交給了地方，一些適宜地方負責的事務，中央承擔了較多支出責任，中央和地方職責交叉重疊、共同管理事項較多。這種格局造成目前中央財政本級支出只占全國總支出的15%，地方實際支出占到85%。樓繼偉表示，改革的方向就是在合理劃分中央地方事權和支出責任基礎上，適度加強中央事權和支出責任，減少委托事務，中央和地方按規定分擔支出責任。同時，通過轉移支付等手段調節上下級政府、不同地區之間的財力分配，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現事權和支出責任相適應。
　　
　　其次，在建立地方政府債務硬約束機制的前提下，允許地方政府發行債務工具融資。城鎮化投資金額大、周期長，建設成本需要代際分擔，可以充分發揮金融市場長期融資功能，發行市政債等債務工具融資。市政債償還來源主要包括稅收和使用者付費。傳統觀念和做法上，城鎮基礎設施被視為公共品，由政府使用稅收建設，向納稅人免費提供。傳統做法存在財政壓力大、成本控制困難等缺陷，授權、外包、補貼等各種公私合作逐漸興起，使用者付費成為重要的城鎮基礎設施建設方式。市政債是在金融市場公開融資行為，需要披露信息和發債評級，這使得地方政府債務情況置于市場監督下，有利于預算硬約束。此外，還可以嘗試資產證券化方式融資。
　　
　　再次，吸收民間資本和外資通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營，鼓勵設立城市基礎設施投資基金。《決定》明確提出確立企業投資主體地位。除了國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策。在城市基礎設施引入社會資本方面，政府應負責制定規劃、標準并進行監管，引資應采用公開招標等方式做到公開公正，加強消費權益保護、生態環境和社會治理。在特許經營過程中應明確雙方權利義務、明確規定政府監督方式、明確社會資本退出條款。
　　
　　設立城建銀行
　　
　　又次，建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。根據《決定》要求，銀監會在工作任務中也提到成立城市基礎設施政策性金融機構。目前，在地方政府融資中擔負重要角色的政策性銀行是國家開發銀行，其開創的和地方政府簽署整體協議風行一時，甚至為商業銀行爭相效仿。經過上一輪的擴張，目前商業銀行面臨資本約束、資金約束、不良資產約束、理財約束、資產收益率約束，貸款和資產規模難以像以前那樣增長，銀監會還明確提出不得增加對地方政府貸款。在美國，房利美和房地美兩大政策性公司在住房建設和改善方面發揮很大作用。我國地方政府面臨保障房、廉租房的建設任務重，需要政策性金融介入，實現財政資金金融市場化運作。新設立的城鎮建設政策性銀行業務將可能服務個人，為購買保障房、租住廉租房的人員提供服務，這也將填補國家開發銀行主要為政府和公司服務所留下的空白。各地方多年積累的住房公積金等資金也應在設立城建政策銀行過程中加以規范。
　　
　　最后，清產核資、處置變現部分資產。由于歷史積累，政府掌握許多優質資產、土地、股權和無形資產等資源。這些資源可藏之于民、用之于民。在保持國家控制力的前提下，適時高位減持一部分，用于補充發展和保障方面的資金缺口。運作得當，在緩解財政壓力的同時還可實現國有資產的有效利用和保值增值。許多政府性資產處于產權不清晰、核算不準確的狀態，通過清產核資還可能進一步界定產權，實現資產的保值增值。
　　
　?。ㄗ髡邽橹袊嗣胥y行金融研究所副所長。本文轉自《清華金融評論》，僅代表個人學術觀點，不代表任何單位意見。）