趙淑蘭：允許地方發債有利融資“陽光化”

    允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，將使地方城建債務由隱蔽變為公開，融資方式由無序變為規范，有利于風險管控
　　
　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。
　　
　　筆者認為，作為改革完善地方政府投融資機制的重要舉措，此舉將使地方城建債務由隱蔽變為公開，融資方式由無序變為規范，合法融資渠道由相對單一走向多樣，有利于風險管控。
　　
　　上世紀80年代前，我國地方城建主要依靠財政預算資金轉化進行有限投入，與社會資金不相往來。90年代后，以土地使用制度改革和投資制度改革為契機，地方城建走上負債開發之路，融資形式也變得五花八門，如財政預算內外基建撥款、土地出讓收入建設撥款，以及銀行、保險（放心保）公司和投資公司的借貸資金等。還有不少地方政府為規避《預算法》，以各種形式變相發行公債，亂象盡顯，導致隱性債務纏身，財政金融風險日益集聚。
　　
　　審計署數據顯示，截至2012年底，其抽查的36個地方政府本級政府性債務余額比2010年增長12.94%，銀行貸款和發行債券是債務資金的主要來源，用于市政建設、交通運輸、保障性住房和土地收儲的債務支出增長較大。當前和今后相當長時間內，推進新型城鎮化是各地的一項重要任務，大量城建資金的“借用管還”仍需地方政府來承擔。對于許多地方的城建融資亂象，堵不如疏，讓城市建設市場化融資透明、合法、規范起來，越來越成為共識。
　　
　　允許地方政府發債，拓寬了合法融資渠道，有利于解決新型城鎮化建設所需資金的來源，避免因過度依靠商業銀行貸款而加劇金融風險。地方政府規范發債，須向市場公開其資產、負債以及稅收狀況，能夠納入預算監督之下。此外，地方政府發債還將為債券市場注入新的活力，有利于促進債券市場健康發展。
　　
　　從2011年國務院批準上海、廣東等地進行的政府自行發債試點來看，我國地方政府發債并不同于國外的市政債券。市政債券以地方財政獨立于中央財政為基礎，并有著嚴格的法律和制度約束，我國當前不具備這些條件；市政債券的發行人是地方政府或其授權機構、代理機構，而我國當前地方政府不可以獨立決定債券發行；市政債券由地方政府及相關機構擔負還本付息的全部責任，而我國在地方政府無力償債時，中央政府也有償債的責任。
　　
　　目前，我國地方政府發債仍由中央財政“兜底”，地方發債是介于中央財政代為發債與地方政府自主發債的中間模式。在市場發育不充分、信用關系不規范、地方政府性債務風險漸顯的當下，從風險底線思維考慮，應盡快建立起規范合理的中央和地方政府債務管理制度及風險預警機制。從緩解地方政府性債務風險考慮，應以加強發債風險監管為契機，通過編制資產負債表，讓地方政府亮出家底，促進地方財政公開化、透明化改革。
　　
　　根據《預算法》第二十八條規定，經國務院批準，地方政府可以發行地方政府債券。但對于如何保護投資者利益，中央政府與地方人大如何履行監管責任，以及違約責任如何追究等，都沒有相關法律規定?？梢?，應盡快完善相關法律與法規，為地方政府發債可持續良性發展提供法律、政策支持。