城鎮化融資渠道將拓寬

    日前公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出，“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構?！边@一提法引起廣泛關注，被視為三中全會改革亮點之一。
　　
　　之所以被業界視為改革亮點，是由于我國現行法律不允許地方政府發債，而積極穩妥地推進城鎮化進程，需要大量持續的資金投入城鎮的基礎設施建設和公共服務，因此融資難題將成為制約城鎮化發展的重要瓶頸。
　　
　　目前我國城鎮化建設比較普遍的地方融資方式是國家代發地方債和城投債。融資工具還比較單一，缺乏市場化的債務融資工具。顯然這難以滿足新型城鎮化建設多樣化融資的需求。業內紛紛認為，《決定》的提法，意味著市政債的發行或將提上日程，不失為對城鎮化“輸血”的一劑良方。
　　
　　接受中國經濟時報記者采訪的專家普遍認為，地方政府獨立發債涉及《預算法》的修改，所以現在的融資模式短期內不會改變，《決定》指出了未來融資制度改革的大方向，對制度規范化、地方政府負債透明化、城鎮化融資機制都有利好作用，但是具體落實還需要一個過程。
　　
　　中央財經大學財政學院教授溫來成對中國經濟時報記者表示，地方政府投融資平臺公司，從法律上講需要具備獨立的法人資格；從形式上講屬于企業債，但是由于投融資平臺的特殊性，實際上屬于政府借債。因為它本身是由政府按照《公司法》有關要求拼湊起來的一個公司，主要的管理人員都是現任的政府公務員，許多地方，董事長、總經理都是市長、財政局長或是水利局局長等。顯然和一般的國有企業是不一樣的，名義上是企業，實際上是政府機構。
　　
　　以這種形式存在的根源是《預算法》規定地方財政預算不得赤字，地方政府不得不以企業債的形式繞開法律的限制，為當地建設籌措資金。起初依賴銀行貸款，后來則開始通過發行債券、信托產品、融資租賃、城市發展基金等多種方式融資。這使得地方政府的債務構成越來越復雜。對此，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉云中表示，對于地方政府發債方式以前一直是有爭議的，原來地方政府發債是由中央政府承擔的，現在十八屆三中全會明確了發債的相關信息，有利于地方政府的負債行為透明化，也增加了一些融資渠道。
　　
　　劉云中表示，原來《預算法》不允許發債，現在需要根據實際情況進行修改。而修改法律之前還有一個很重要的因素，就是三中全會中也提到了要“加快建立國家統一的經濟核算制度，編制全國和地方資產負債表，建立全社會房產、信用等基礎數據統一平臺，推進部門信息共享”。地方政府發債跟企業發債一樣，都有個前提，就是建立負債表，目前地方政府負債表的問題在于不清楚范圍有多大、是不是清晰的、哪些是地方政府資產等。這是個復雜的問題，對政府資產要統一清楚。
　　
　　目前各級政府投融資平臺數量比較多，根據國家審計署審計公報顯示，截至2010年年底，中國地方政府融資平臺公司超過6500家，2010年以后隨著國務院有關文件的下達，進行改革。溫來成表示，“從我去地方調研的情況來看，投融資平臺目前狀況還是在發展，有一些投融資平臺不僅開展業務，也開始設立自己的分公司、子公司，業務也在不斷擴展，主力也在不斷發展，以后一個非常重要的任務就是把各級投融資平臺進一步規范?！?BR>　　
　　“政府的投融資平臺主要是用于政策性投融資、公益性的或是非營利性的城市基礎設施建設。從總量上看，應該控制而不是繼續蔓延，地方政府發債要走向制度化、規范化。”溫來成建議。
　　
　　溫來成認為，從發展的角度來講，投融資平臺在修改《預算法》后就完成了歷史任務，基本結束了。但他建議不要把投融資平臺全部撤銷，每一級政府保留一兩家投融資平臺，可以從事一些政策性金融業務，比如財政擔保、財政貸款，這些業務還可以開展。但是從地方發債的角度來講，地方債要走向地方政府自主發債。這個途徑是市場經濟條件下各個國家通行的一種手段。特別是地方政府自主發行市政債券籌集資金，進行城市基礎設施建設比較好的渠道。