地方融資平臺多元化：擴大債券和ABS比例

    主持：本報記者 王冠
　　
　　嘉賓：南京城建集團總經理 蔡龍
　　
　　江蘇省財政廳、國土資源廳、中國人民銀行南京分行以及證監會江蘇監管局聯合下發《關于核定土地儲備融資規模有關問題的意見》，于今年10月1日起實施，《意見》明確規定地方政府將不得自行收儲出讓土地。
　　
　　事實上，有關“土地財政難以為繼”的爭議一直是中國地方債務面臨的難題。土地財政既是地方政府經營城市的重要手段，也是舉債融資的最主要支撐。由于地方政府通過大量舉債推動土地開發和城市化建設，進而帶動GDP增長和與土地相關的財政收入的增長，土地財政與地方政府舉債形成正反饋機制。
　　
　　但由于市政債還未放開，地方政府的融資渠道有限，地方融資過于依賴政府融資平臺模式的弊端充分暴露。不少業內人士指出，這種模式由于融資渠道較窄、融資能力有限，不僅容易積聚金融風險，也成為推進新型城鎮化的一大瓶頸。
　　
　　Q：我國地方政府債務的由來及現狀怎樣？土地財政在地方政府債務中扮演了怎樣的角色？
　　
　　A：對地方政府而言，城市化建設不僅可以帶來投資，拉動GDP增長，還可以從土地出讓和房地產開發中獲得大量財政收入。因此，地方政府普遍將城市化或城鎮化作為發展地方經濟的主要抓手。
　　
　　但不可回避的現實是，城市化建設需要大量的資金投入，而在我國現行財政體制下，僅靠財政贏余資金推動是遠遠不夠的。因此，大量政府性債務由此而生。有數據顯示，我國地方政府性債務總額已突破20萬億，占GDP30%以上，超過20%的地方政府債務率超過警戒指標。
　　
　　據統計，2012年我國地方政府共獲取土地出讓收入2.69萬億元，相當于地方公共財政收入的47%。2003年至2012年的十年間，土地出讓金相當于地方財政52%的收入，2010年曾達到72%。隨著城市土地資源的減少和土地整理成本的增加，目前，全國土地出讓凈收益呈下降趨勢。
　　
　　國家審計署公布數據顯示，2012年，全國4個省本級，17個省會城市本級土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%?？鄢杀拘灾С龊桶磭乙幎ㄌ崛〉母黜検杖牒?，實際可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。
　　
　　如此看來，我國地方政府土地出讓收入存在一定的不確定性和增長的不可持續性。
　　
　　Q：去年8月以來，南京城建、天房信、寧波城建、浦東路橋和南京公用控股這5家公司發行了總計55億元的企業資產支持票據。在您看來，應該如何在機制上防范地方債務融資風險？
　　
　　A：城建債務性資金的增長會直接拉動城建投資的增長，進而帶動GDP的增長；GDP的增長反過來又促進財政收入增長，有力支撐了城建負債的增加，GDP對城建負債形成正反饋機制。
　　
　　地方政府舉債要避免投融資平臺負債率過高，償債能力無保證；承諾擔保不規范，對土地升值依賴過大；部分基礎設施項目投資效益不高，償債責任主體不明確等問題。因此，要實施一系列相關舉措來規范地方政府負債，以城建債務性資金的增長直接拉動城建投資的增長。
　　
　　另外，只有整合地方政府投融資平臺，才能規范平臺的融資行為。建議壓縮縣、區級投融資平臺，整合省、市級結構完善、核心競爭力強的投融資平臺。同時，對地方政府擔保行為加強管理，在規范中把投融資平臺做大做強。地方政府要根據城市公共品成本合理分攤的原則，嚴格財政資金預算管理，杜絕債務資金用于經常性支出。必要的話，可按GDP的20%設置警戒線，控制地方政府負債率。
　　
　　Q：在償債機制與資本結構方面，地方政府應該如何改革城市資源的經營模式，保證投融資平臺的可持續發展？
　　
　　A：地方政府應將政府性債務納入財政預算，并設立償債基金，通過增加財政預算、發行地方政府債券等方式，解決財政困難，降低債務風險。對純公益性政府債務應從政府融資平臺逐步剝離。同時，建議按不低于政府債務余額的10%設置“償債基金”，并將其納入預算管理。要科學籌劃政府項目投資，量入為出，確保投資效益。
　　
　　而在改善資本結構方面，就需要通過改革城市資源的經營模式，實現價值最大化。地方政府投融資平臺的資本結構進行規范清理，對純公益性質的道路、橋梁、公園等資產要進行剝離，并置入有穩定現金流的公益資產。按照“資源資產化，資產資本化，資本證券化”的城市價值提升路徑，對現有城市資源的經營模式進行改革；扶持融資平臺公司控股、參股上市公司，通過資本市場的運作，實現城市資源價值的最大化。
　　
　　Q：在您看來，地方政府在平臺融資方面應擔任什么樣角色？如何通過多元化的融資方式降低地方政府的融資成本？
　　
　　A：地方政府首先要重視對地方政府投融資平臺的監管力度。加強對地方政府債務的監控力度，建立并完善地方政府債務的風險預警體系。地方政府要提高信用意識，加大對融資平臺有效資源的注入，并對其承建的建設項目給予配套政策，確保項目資金平衡。
　　
　　談到如何建立多元化融資渠道，深化投融資體制改革，地方政府的投融資平臺自身也應該積極探索多元化的融資渠道，降低融資成本，緩解財政壓力。比如，進一步擴大債券、ABS等直接融資比例，以公開的市場融資行為強化信息披露，讓地方政府債務顯性化，包括發行債券（市政債券、企業債券）；嘗試資產證券化融資；積極采取BOT、TOT、PPP等項目融資模式。