開發性金融給力新型城鎮化

    城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。目前，我國城鎮化率已達52.57%，距離發達國家80%的平均水平還有很大差距，而這個差距就是中國經濟未來發展的巨大空間。
　　
　　作為我國中長期投融資主力銀行，國家開發銀行多年來堅持以市場化方式服務國家發展戰略，在支持城鎮化方面進行了一系列有益的實踐，探索出一條開發性金融支持新型城鎮化發展的新路。本報今天刊發這篇報道，介紹國開行支持新型城鎮化的做法和經驗，希望對廣大讀者有所啟發。
　　
　　——編 者
　　
　　當前，“城鎮化”已成為中國經濟的高頻詞匯。黨的十八大報告明確指出，要堅持走中國特色城鎮化的道路，將城鎮化視作全面建成小康社會的載體之一和經濟發展方式轉變的重點之一。新型城鎮化在實現全面建成小康社會的實踐中占據越來越重要的地位。
　　
　　國家開發銀行近日召開的年度工作會上傳來消息，2013年該行將把50%以上的新增貸款投向城鎮化及配套建設，為實體經濟發展提供有效的融資支持。這不禁讓人對金融機構在我國城鎮化浪潮中發揮的作用充滿期待。
　　
　　未來城鎮化的主戰場將轉向中小城市和重點小城鎮，在這些地方推進城鎮化，不僅缺資金，更缺吸引資金可持續進入的體制機制。國開行董事長陳元表示，作為中國城鎮化進程中的見證者、參與者和推動者，該行在新型城鎮化過程中，可以發揮開發性金融 “逢山開路、遇水架橋”的先鋒作用，主動建設市場、建設制度，具有廣闊的發展空間。
　　
　　創新模式
　　
　　啟動經濟增長引擎
　　
　　“云開看樹色，江靜聽潮聲”。這句古詩描寫的是安徽省蕪湖市的秀美景色。位于長江南岸的蕪湖市，自古以來就是人杰地靈的膏腴之地。而這座城市與國開行支持城鎮化發展的實踐，有著緊密的聯系。
　　
　　上世紀90年代末，與整個中國一樣，蕪湖也處于新一輪經濟社會發展的起飛期，城市基礎設施亟待推進。但由于城建類項目自身經濟效益不明顯，政府財力不足，資金緊張成為制約蕪湖基礎設施建設的瓶頸。1998年，國家開發銀行與安徽省簽署合作協議，構建了一種新型的銀政合作關系，核心就是將國開行的融資優勢和地方政府的組織協調優勢有機結合，推動城鎮化加快發展。這一思路率先在蕪湖進行了實踐。
　　
　　1998年冬天，國開行與蕪湖建設投資公司簽訂了10.8億元十年期貸款協議，資金主要用于蕪湖市公路建設、城市供水系統改善以及廢物處理填埋場建設等6個基礎設施建設項目。此后，這種合作方式在全國各地推廣開來，成為國開行支持城鎮化加快發展的新模式。
　　
　　國開行與蕪湖的合作效果顯著。該市通過短期內集中投入大量資金，直接推動了城市基礎設施建設以及相關的建筑、建材、房地產、旅游等行業的發展，拉動了區域經濟的增長。蕪湖建投也從成立初期總資產3.19億元、單一從事政府指定項目的辦事機構，發展成為一家總資產超650億元、擁有奇瑞汽車、徽商銀行等股權的多元化企業。
　　
　　在國開行的支持下，蕪湖市2012年財政收入337億元，較1998年增長近18倍，財政人均可支配財力和建設財力大幅提高，投資環境明顯改善。對此，時任蕪湖市代市長、現任安徽省常務副省長詹夏來不無感慨地說：“國開行的貸款對當時的蕪湖市來說是一筆天文數字，這筆貸款支持的基礎設施項目完成后，蕪湖的城市化、工業化甚至整體經濟都發生了質的變化?！?BR>　　
　　國開行這一新模式的成功之處，在于各相關方開創性地運用各自優勢，充分挖掘了地方經濟和社會發展的巨大潛力，既提高了政府信用，也保證了國開行貸款成為優質資產。同時，構建了良性循環的城市基礎設施投融資機制，培育了市場化的投融資平臺載體，打通了城市基礎設施建設融資通道，引領了商業銀行等社會資金的積極介入，為持續、快速、高效推進城市基礎設施建設奠定了雄厚基礎。
　　
　　一枝獨秀不是春。1998年以后，該模式如星火燎原般在全國遍地開花，成為銀行融資支持城建的標準“模板”，形成了金融財政良性互動、共同拉動城市建設的良好局面。對此，陳元說，國開行將城投公司改造為規范的融資平臺，創立了一種全新的地方政府融資模式，為破解我國城建融資難題，緩解城鎮化發展資金瓶頸找到了突破口，形成了“銀政雙贏”的局面。
　　
　　天津案例也值得一提。2003年，國開行與天津市簽訂了合同金額500億元人民幣的合作協議，主要用于市區快速路網、海河水域綜合治理改造、環境綠化綜合治理、地鐵建設、土地資源收購整理等城市重點基礎設施項目。這是當時我國金融機構中數額最大的單筆貸款。2006年，天津獲得國開行大額貸款支持三年之后，人均公共綠地面積增長70.5%，垃圾無害化處理率從55%提高到81%，全市GDP增長1613億元，增幅78.6%。
　　
　　國開行與天津的此次合作，實現了兩個“有機結合”：將無收益基礎設施貸款還款來源與土地增值收益有機結合，將基礎設施融資機制與“經營城市”理念有機結合。時任天津市市長的戴相龍評價說，國開行支持的不是一個項目，一個行業，而是支持開發一個地區、一座城市。
　　
　　天津案例的核心是把國際先進金融原理和中國國情相結合，通過市場化的方式，構建了適合我國國情的城建融資新模式，在我國城鎮化建設提速的大潮中彰顯了開發性金融的先鋒、先導和先進性作用。財政部科研所所長賈康認為，開發性金融實現了政府組織優勢與銀行融資優勢有機結合，積極建設市場和培育市場，探索出了一系列中國特色的金融創新。
　　
　　隨著開發性金融支持城鎮化發展模式的成熟，國開行對城鎮化發展水平的貢獻大幅提升，發揮出不可替代的作用。到2012年底，國開行城鎮化貸款余額3.2萬億元，位居同業第一，占該行貸款余額的66%，不良貸款率低于0.3%。借力開發性金融，我國城鎮化步伐大為加快，各地城市面貌煥然一新，城鎮建設成為拉動經濟持續健康發展的重要引擎。
　　
　　規劃先行
　　
　　融資助力城鄉一體化
　　
　　“我們現在是按照科學規劃來發展，決策更有底氣了，目標也更清晰，這些居住區和農田的布局，都是經過仔細規劃的?！彼拇ㄊ⌒陆蚩h興義鎮黨委書記周敏興致勃勃地介紹全鎮的新貌：居民區一排排小樓整齊排列，附近的農業現代化示范區則是一派生機盎然的景象。興義鎮是國開行與成都市推動村鎮規劃合作的五個試點鎮之一，在該行3.4億元承諾貸款支持下，興義鎮有機生態農業小鎮發展初具規模。
　　
　　十八大報告明確指出，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，要加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進城鄉一體化。2013年初，中央一號文件再次聚焦城鄉一體化，強調以城鄉一體化解決“三農”問題。城鎮化是破解城鄉二元結構、實現城鄉一體化發展的重要途徑。反過來，只有破解城鄉二元結構，才能保證新型城鎮化的健康發展。
　　
　　“規劃先行”是開發性金融的原理之一，國開行將這一原理廣泛運用到支持城鄉一體化的實踐中。2007年，成都獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。從那時起，國開行抓住規劃這個源頭，深度介入成都的試點工作，助力成都以“城鄉統籌、全域成都”的理念破解城鄉二元結構。該行與成都市密切合作，選擇了包括新津縣興義鎮在內的幾個村鎮為試點，按照“產業支撐、特色鮮明、配套完善、安全適用、經濟省地”的原則，在規劃方面給予支持。經過兩年的努力，雙方總結制訂了《成都市村鎮規劃技術導則》，以科學規劃為成都破解城鄉二元結構打開了門路。
　　
　　在“規劃先行”的指導下，國開行與成都市簽訂《開發性金融支持統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設合作備忘錄》。雙方以小城鎮特別是遠郊市縣小城鎮建設為重點，以新成立的成都市小城鎮投資有限公司為平臺，采用“統一評審、單項承諾、逐個簽訂合同”的模式，推動34個子項目統一融資、統一建設。國開行為這些項目累計發放貸款31.5億元。目前，國開行貸款支持的農村新型社區全部竣工，覆蓋成都市大部分區縣，建筑面積超過250萬平方米，支持7萬多名農民入住新居，新增流轉土地約6萬余畝，取得了非常好的社會效益和示范效應，有力地促進了“天府之國”的城鄉一體化進程。
　　
　　在東部沿海的江蘇省，國開行支持城鄉一體化的實踐同樣穩步推進。為支持長江三角洲腹地的丹陽市城鄉一體化建設，該行對丹陽市政府融資平臺——丹陽投資集團進行扶植，通過信用建設構造均衡現金流，不斷增強其活力和融資能力。在國開行的支持下，丹投集團總資產不斷攀升，從成立初期賬面資金僅有1萬元，發展到資產近200億元，由當初商業銀行“不敢沾”變為金融機構的“座上賓”。丹投集團的發展，使得丹陽城鄉一體化建設的融資渠道進一步多元化，投融資能力進一步增強。這些年，通過丹陽投資平臺，開發性金融長期大額資金不斷注入丹陽城建領域，同時引導多方資金共同支持城鄉一體化建設各個領域，丹陽市新市區、新市鎮、新社區建設日新月異。丹陽與國開行的合作，已經成為開發性金融支持縣域經濟社會發展、促進城鄉一體化的成功樣本。
　　
　　常熟市古里鎮是江南文化底蘊深厚的國家歷史名鎮，也是國開行支持城鄉一體化和小城鎮建設的試點之地。圍繞農民社區建設、農業現代化、古村落保護工程等項目，該行進一步深化與鄉鎮政府的合作，共同推動地方城鄉二元結構的破解。如何調動城鄉各種經濟成分參與，尋找與銀行融資的契合點，實現以市場化的方式支持小城鎮建設，達到城鄉一體化的目的，確實需要精心規劃。國開行積極探索，構建了集“規劃引領、融資推動、綜合開發”于一體的小城鎮融資新模式，通過引入民營企業和集體經濟，打造股權結構多元化的市場主體，有效落實還款來源，實現了以市場化方式推進新型小城鎮發展的目標。為縮小城鄉差距，結合江南文化名鎮保護與建設的特色，該行重點支持了古里農業產業化、地方文化保護、農民生活社區化等項目。目前，國開行已授信4.6億元、發放2.2億元支持古里城鄉一體化建設，使古里成為蘇南地區破解城鄉二元結構實踐的典型案例。
　　
　　改善民生
　　
　　實現“人的城鎮化”
　　
　　一提到城鎮化，許多人會聯想到這樣的場景：林立的高樓，平整的瀝青路面，完善的基礎設施，蓬勃發展的產業等等。誠然，這些硬件條件是城鎮化不可或缺的，但中國正在推進的新型城鎮化遠遠不止這些。城鎮化必然帶來人的集聚，人的集聚也必然產生各種民生問題。搞好民生建設，正是實現“人的城鎮化”的題中應有之義?！俺擎偦荒苓@邊高樓，那邊棚戶。推進城鎮化，核心是人的城鎮化，目的是造福百姓和富裕農民”。
　　
　　從遼寧撫順市區往東南方向驅車十幾分鐘，就會看到一大片黃白相間的樓房。這片叫做莫地溝的居民區看上去與普通小區沒有什么區別，但這里的居民卻有著不一樣的心情。小區居委會的工作人員說：“莫地溝原先是一片棚戶區，棚改前，為了取暖，整天要扒火炕里的積灰，要么就是打煤坯，指縫和手紋總是黑的，咋洗也洗不干凈?！?BR>　　
　　對于老工業基地遼寧而言，像莫地溝這樣建在城市邊緣、礦區、廠區的低矮棚戶區，一直是地方政府心中的痛。雖然多年來不斷改造，但直到2004年底，遼寧仍有建筑面積在5萬平方米以上的城市集中連片棚戶區848萬平方米，有近160萬人住在幾十年前遺留下來的棚戶區里，預計需投入改造資金達187億元。棚戶區問題處理不好，勢必阻礙工業化、城鎮化的進程。
　　
　　由于棚戶區大多位于城市邊緣地帶，像遼寧撫順、本溪、阜新等地的棚戶區甚至位于采煤沉陷區，土地開發價值低，很難吸引商業信貸資金進入，“缺錢”成為各地政府解決棚戶區問題的最大障礙?！罢疅狳c，雪中送炭”，是開發性金融的重要內容。國開行充分發揮中長期投融資的優勢，以遼寧棚改為突破口，逐步走出了一條支持城市棚戶區改造的新路。
　　
　　2005年初春，一場徹底改變棚戶區面貌的“一號工程”在遼寧省各地拉開了帷幕，塵封多年的棚改夢想開始綻放。這年3月，國開行發放首筆30億元貸款，給遼寧棚戶區改造注入了啟動資金，開啟了我國銀行業支持保障房建設的先河。在各方的大力配合下，遼寧的棚戶區以每天1萬平方米的速度迅速消失，一排排嶄新的樓房拔地而起。僅在莫地溝地區，就動遷棚戶區居民1487戶，建新樓106棟，安置回遷居民6000多戶、1.6萬余人。到2006年底，遼寧5萬平方米以上城市集中連片棚改提前一年結束，全省11個城市約120萬棚戶區居民從低矮破敗的棚戶房遷入寬敞明亮的新樓房，百姓紛紛盛贊這項民心工程。同時，棚戶區改造項目盤活了城市土地資源，提升了城市功能和形象。
　　
　　“遼寧棚改體現了開發性金融的高能量，其關鍵在于把不具備貸款條件的項目，變成具備貸款條件的項目，打通融資瓶頸，構造一種可持續的業務模式，最終引領商業資金、社會資金共同進入。”國開行遼寧分行有關人士表示，“通過我們幾年的運作，不僅棚改進行順利，回收貸款也很順利，政府有足夠的資金提前償還貸款，一個公益性項目帶來了增值收益，土地被盤活、商業價值顯現出來。”
　　
　　遼寧棚戶區改造的成功，讓人們看到了開發性金融在支持“人的城鎮化”方面的獨特作用。這套特色鮮明的棚改融資模式也在各地生根發芽，開花結果。目前，國開行的棚戶區改造項目已經擴展到除西藏外的所有省份，一排排配套齊全的高樓替代了原來的矮工棚、爛土屋，一批批低收入群眾陸續告別了棚戶區，開始了嶄新的生活。在這場關乎數百萬居民切身利益的浩大工程中，國開行的社會責任感和融資模式發揮了關鍵作用。
　　
　　也正是從棚改起步，國開行開啟了支持保障性安居工程之路?！拔覀冞\用開發性方法，創新融資模式，不斷將支持領域擴展到廉租房、經濟適用房、限價房、公共租賃住房及棚戶區改造等5大類保障性住房建設?！眹_行評審三局有關負責人表示。截至2012年底，該行累計發放貸款6744億元，支持包括棚戶區改造在內的各類中低收入住房建設，惠及2316萬名中低收入群眾，市場份額超過整個金融業半壁江山。國開行已經成為我國保障性住房建設的主力銀行。
　　
　　要“安居”，更要“樂業”。就業，關乎社會穩定和民生福祉。沒有穩定的就業，就談不上城鎮化，談不上城鄉一體化。近年來，在支持城市居民創業、再就業等方面，國開行也做出了有益探索。
　　
　　“國開行是下崗職工的金融后盾?！边@是陜西省白水縣倉頡文化發展有限責任公司創建人楊民俠念念不忘的一句話。幾年前，從原單位下崗的楊民俠在國開行創業促就業小額貸款的支持下，創辦了自己的文化公司，經過幾年的發展，如今在當地已經小有名氣。
　　
　　在四川，國開行早在2004年就啟動了社區金融，融資支持社區弱勢群體創業、就業，目前覆蓋面日益擴大，受益者遍及四川省8個市（區、縣）。許多下崗職工、進城農民和軍轉干部迸發出巨大的創業熱情，開起了一家家花店、茶館、冷飲店，通過勤勞的雙手改善了生活，改變了命運。截至2012年底，國開行中小企業貸款余額達1.9萬億元，支持小微企業、個體工商戶等187萬戶，創造就業崗位近500萬個。
　　
　　除了住房和就業，國開行還大力支持了醫療、環保、助學、“三農”、應急貸款等民生領域?！霸鰪妵Γ纳泼裆?，肩負這一使命的國開行在解千萬百姓民生之憂的同時，無形中促進著經濟發展方式轉變，為中國城鎮化健康發展夯實“軟基礎”，讓“城鎮化的核心是人的城鎮化”這一理念一步步變為現實。